關于我市城鄉規劃工作的調研報告

　　政協南陽市委員會

　　(2014年7月)

　　城鄉規劃工作對于引領全市經濟社會科學發展，統籌區域協調發展，提升人民群眾的幸福指數具有重要作用。6月中旬以來，在劉朝瑞主席和各位副主席的帶領下，市政協組織部分政協委員、專家學者和有關職能部門負責人，對中心城區和社旗、西峽兩縣的城鄉規劃工作進行了實地調研；民主黨派、工商聯等11個界別分別調研了部分縣(區)鄉(鎮)村規劃情況，召開了由市規劃局、發改委、國土局、住建委、城管局等職能部門領導和各縣區政協主席，以及部分界別委員參加的城鄉規劃工作座談會。

　　一、主要成績

　　(一)城鄉規劃工作不斷加強

　　一是對城鄉規劃的重視度不斷提升。市委書記穆為民多次提出領導干部抓不抓規劃，是衡量干部是否具備現代領導能力的標志。市長程志明多次聽取市城鄉規劃工作匯報，并明確要求切實發揮好規劃的龍頭作用。各級黨委政府日益注重發揮規劃在城鄉建設中的引領作用，能夠結合自身區位環境、資源優勢和經濟社會發展現狀，明確發展定位，編制發展規劃。二是城鄉規劃體制、機制逐步健全。市縣兩級都設立了高規格的城鄉規劃委員會，并成立了測繪、編制、執法等職能相對獨立、功能比較完善的城鄉規劃編制管理機構。基本形成了規委審查、部門把關、專家評審、社會監督的規劃評審機制。相繼出臺了《南陽市城市規劃建設導則》等10多項工作制度和管理辦法。

　　(二)城鄉規劃體系初步形成

　　1.與城市發展定位相適應的城市空間布局架構基本確立。在充分論證的基礎上，明確了我市“國家歷史文化名城，中部地區重要交通樞紐，豫鄂陜省際區域性中心城市和生態宜居城市”的發展戰略定位，確立了“一心兩軸五板塊”的市域城鎮體系格局。

　　2.中心城區規劃體系基本成型。完成了城市總體規劃的修編與評審，正準備報批；先后完成了老城區、火車站區域、商業中心區域等16個控制性詳規的編制，完成了官莊工區、鴨河工區、麒麟湖等區域規劃和道路交通、中小學布局、排水、環衛設施等20余個專項規劃的編制。

　　3.縣域村鎮規劃體系已具雛形。全市10個縣都確立了縣域發展戰略，編制了縣域村鎮體系規劃，其中7個縣修編完成已報批。2個縣已啟動縣城總規修編，5個縣完成了總規綱要的編制。控制性詳規編制工作已全面展開，平均覆蓋率為67.6%。縣域101個鎮編制總規92個，編制率91%，53個鄉有45個編制了規劃，編制率85%。我們調研所到的西峽縣，城區控規覆蓋率達到100%，鎮控制性詳規覆蓋率達100%，行政村村莊規劃覆蓋率達65.6%。

　　(三)城鄉規劃實施取得顯著成效

　　一是中心城區輻射帶動力、承載力有所增強。中心城區商貿、物流產業的發展壯大，對周邊城市的輻射作用日益明顯。官莊工區和鴨河工區的規劃實施，優化了城市布局，兩區已成為中心城區組團發展的重要兩翼。南陽市城鄉一體化示范區規劃建設已全面啟動，到規劃期末，建成區面積將達到120平方公里，人口達到120萬人，等于再建一個南陽城，中心城區承載力將進一步增強。二是中心城區產業支撐能力進一步增強。完成了3個產業集聚區的空間布局規劃和控制性詳規的編制和實施。至2013年底，中心城區三個產業集聚區實現產值417.6億元，占市區工業總產值的68.3%，產業支撐能力明顯增強。三是中心城區宜居度進一步提升。圍繞建設生態宜居城市，邀請全國高層規劃專家，對白河國家濕地公園、獨山森林公園、李寧體育園和城市綠地系統進行高端規劃并持續建設，使中心城區生態環境進一步改善。我市通過舉辦第七屆全國農運會，中心城區尤其是東北片區的基礎設施、服務設施得到完善，中心城區形象和宜居度明顯提升。四是部分縣域規劃實施成績顯著。2005年以來，西峽縣共編制了各類規劃2537項并分批分期實施，有力推動了縣域城鎮化進程。社旗縣規劃建設產業集聚區面積達到11平方公里，等于再造了一座社旗新城；賒店歷史文化名鎮保護規劃和縣城綠地系統規劃的實施，極大提升了縣城城市品位，社旗一躍成為“全國最具魅力文化休閑旅游縣”。

　　二、主要問題

　　1.認識不到位。少數領導對城鄉規劃龍頭地位認識不深，沒有把規劃與建設和發展擺在同等地位，重編制輕實施，對規劃說起來重要，實施時忘掉，有些部門領導甚至錯誤地認為規劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛，執行不執行，全憑領導一句話”，在規劃實施中缺乏大局意識。一些基層干部尤其是村干部隨便劃幾條線就代替規劃，造成村莊建設處于無序狀態。公眾規劃意識淡薄。《城鄉規劃法》已頒布多年，但由于缺乏廣泛宣傳，大部分群眾對規劃不了解，參與規劃的積極性不高，既對規劃現狀不滿，又不能自覺遵守規劃，更不能對規劃實施進行有效的社會監督。一些開發商無視規劃的嚴肅性、權威性，千方百計鉆空子，以較小的違法成本，換取巨大經濟利益，致使城鎮建設亂象叢生。

　　2.體系不健全。一是城市總規修編緩慢，村鎮規劃編制不全。市域城鎮體系規劃尚未評審，縣域村鎮體系規劃編制不全，統籌各地協調發展、科學規劃、有序建設缺乏遵循。目前，新的南陽城市總體規劃(2011－2020)，自2006年啟動編制，幾年來，通過專家評審、省政府審議、部際聯席會議審查等一系列程序，因修編緩慢，至今尚未報批；兩個工區總規至今未批，全市10個縣有3個縣總規修編尚未啟動，鄉鎮總規只編了137個，已編的大部分也年久“失修”，超期服役；縣域3649個行政村，只有193個村編了規劃，僅占5.3%。城市總規修編緩慢，嚴重制約了城鎮建設的科學化進程，鄉村規劃滯后使農民建房盲目無序，埋下許多隱患。二是控制性詳規覆蓋率太低。我市中心城區控規覆蓋率40%，縣城除2個縣控規覆蓋率達到100%，其余均在55%以下。鎮控規除西峽編制外，其他縣仍是空白。控制性詳規覆蓋率低，使城鎮建設規劃依據不足，造成規劃跟著項目走。三是專項規劃嚴重缺失。市縣專項規劃編制不全、缺口較大。如中心城區應編78項，僅編24項，仍有54項未編，其中急需編制的有城市交通、防洪抗洪、燃氣管網等16項；縣城專項規劃編制寥寥無幾，鄉鎮幾乎為零。專項規劃的嚴重缺失，影響了城鎮基礎設施的統籌布局、綜合協調和城鎮功能完善。總體上看，各項控制性詳規、專項規劃沒有同時跟進，使市域空間布局缺乏科學、合理和可操作的規劃依據。

　　3.缺乏科學性。一是布局不合理。中心城區工業產業聚集區在城區北部、西北部和南部都有分布，陵園也分布在城區周圍，中心城區的外圍基本被工業和陵園包圍。工業用地處于城區上風口，容易形成霧霾，影響空氣質量，污染地下水質；陵園用地處于城區生態和未來核心地區，又分布四周，被群眾戲稱為“鬼繞城”，嚴重影響城市的景觀風貌和生態宜居。二是預見性不強。對中心城區的發展速度、發展規模缺乏科學預見。如南陽機場已接近城市核心地區，受機場限高和噪音污染的影響，降低了機場周邊城市用地的使用價值，對城市的發展造成了很大的限制。部分縣鄉規劃由于對國家宏觀政策和本地經濟社會發展預測不足，導致規劃修編頻繁，規劃的穩定性和嚴肅性不夠。三是城市功能不夠完備。中心城區的醫院、學校、公共綠地等公共服務設施和市政基礎設施分布不均、數量嚴重不足，難以滿足城市發展需要。如城區中小學入學難、大班額現象，公共綠地不足問題，群眾意見較大。四是古城風貌遭到破壞。由于古城保護意識薄弱，使房地產開發擠占古城街區，高密度的開發建設使歷史建筑、歷史街區不斷減少，古城的空間形態和歷史符號破壞嚴重。

　　4.城市設計特色不鮮明。南陽是國家歷史文化名城、國家園林城市、全國優秀旅游城市、南水北調中線工程渠首核心水源地，但由于修建性詳規被忽視，城市文化、主色調、建筑形態、立面設計等規劃元素尚未在城鎮規劃和建設中得到充分體現，使城鎮發展同質化，“千城一面”。

　　5.監管執法不力。缺乏統一有效的聯合監管機制，規劃、國土、住建、城管等監管部門之間各唱各的調，未形成合力及時查處整治違規違法行為，致使城中村、城鄉接合部、部分重點區域違章擴建、突擊搶建，未批先建、邊批邊建等違法違規行為時有發生，如上半年中心城區檢查的227個項目中，就有135個屬于規劃手續不完備就開發建設的項目，占59.5%。多數問題源頭監管缺失，如小區按正常規劃標準容積率在3.5以下，但我市城鎮小區規劃容積率普遍偏高，大部分小區容積率在5左右，最高的已接近10。兩棟樓之間陽臺緊挨，窗戶緊鄰。過高的容積率，造成業主通風透光困難、舒適度降低、鄰里糾紛增加，給社會穩定帶來隱患。這種蜂窩式的高容積率小區在我市城鎮屢見不鮮，既有悖于以人為本的規劃理念，又有損于宜居城市形象，也給后續監管帶來較大的難度。

　　6.經費人才不足。一是缺乏經費保障。經費不足使相當一部分規劃無法進行。如聘請有資質的規劃設計單位，每編一個鄉鎮總規大約需30萬元，控規20萬元，鄉鎮財力有限，使控規基本沒編；每編一個村莊規劃少則5萬～6萬元，多則10萬～15萬元，村級無力負擔這一費用，導致規劃編制擱置的較多。再者，縣級規劃執法人員工資沒有納入財政預算，人員工資自收自支，待遇靠創收。因此，工作中以罰代管、只罰不管、人情執法、執法不公等現象較為普遍，造成違法違規行為反復出現，屢禁不止。二是專業人才匱乏。隨著城市發展、建成區拓展、規劃業務量增加，規劃人員嚴重不足，特別是在縣級規劃部門，只有一名中級工的縣很是普遍，而鄉鎮以下既沒有專門規劃機構，也沒有配備專職人員。專業人才不足無法滿足鄉鎮規劃管理需要，從而制約了縣級以下規劃工作的開展。三是執法力量薄弱。全市規劃執法力量嚴重不足。如依據有關規定，我市中心城區規劃執法隊伍應配備360人，但實際只有30人，其中有規劃執法資格的僅有10人；西峽縣應配135人，但實際只有34人。規劃執法人員年齡和知識結構不適應規劃執法要求。如我市規劃執法機構中很大一部分人員是從退伍軍人和地方青年中聘用，部分人員年齡偏大，知識老化，加上沒有經過嚴格正規培訓，缺乏規范的執法知識、手段和應對措施，難以形成有效監管。

　　7.專項規劃銜接不暢。相關部門分別編制的各類基礎設施規劃，由于缺乏銜接、協同，使排水、電力、電信等建設單位各行其是，造成新建、改擴建道路反復開挖、不斷施工，形成“拉鏈馬路”，因缺乏溝通而挖斷管線造成停水、停氣和通訊中斷事故時有發生，給城鎮安全帶來隱患，成為城鎮基礎設施建設的一大頑疾。

　　三、意見建議

　　(一)進一步增強全社會對規劃工作的認識

　　習近平總書記明確指出“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。規劃質量的高低已成為評判領導執政能力的重要標準之一。因此，提升各級領導干部規劃意識刻不容緩。一是各級領導干部特別是黨政主要領導要有規劃意識，要加強規劃知識的學習。一方面要自學規劃知識，另一方面黨校要開設規劃知識課程，加強對各級領導干部的規劃知識培訓，達到學規劃、懂規劃、講規劃、守規劃，不斷提高規劃重要性的認識。二是各級領導干部要樹立“百年規劃”理念。要按照十八大提出的“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”要求，站在打造“三個南陽”，提升“兩度兩力”的戰略高度，重視城鄉規劃工作，把規劃工作納入我市經濟社會發展的全局性工作來統籌、謀劃和布局。三是建立健全規劃考核評價機制。實行規劃工作“一把手”負責制，將各級各部門規劃編制、實施完成情況納入年度目標管理進行考核，公開通報獎懲和“一票否決”。四是采取有效措施提升公眾的規劃意識。將《城鄉規劃法》及相關法律法規，列入我市年度普法教育活動內容，每年組織一次“規劃宣傳月”活動，加大宣傳力度，讓廣大群眾更直觀地接觸規劃、認識規劃、了解規劃，看到城鄉建設發展的美好未來，自覺自愿支持規劃、遵守規劃、監督規劃。

　　(二)進一步提升規劃的科學性

　　1.抓緊啟動下一輪城市總規修編的準備工作。建議要盡快建立我市城鄉規劃編制專門研究機構。要加快我市城市總規的報批工作，待國務院批復后，專門研究機構應當立即組織專家對總體規劃的實施情況進行分析論證，提出專題調研報告，逐級上報，把總規的批復實施作為新規劃修編起點，申請啟動下一輪總規修編。在修編中，要預測我市的經濟社會發展趨勢，對城鄉用地布局和空間結構進行調整和優化，對城鄉的用地規模進行重新核定，既要滿足需要，又要以更長遠的眼光和更廣闊的思路為今后的發展預留空間。使規劃不折騰、少失誤，經得起實踐和歷史的檢驗，經得起當代和后人的評說。

　　2.要體現南陽文化特色。凸顯歷史文化特色。建議以南陽府衙為中心，在中州東路以北、新華路以南、人民路以東、解放路以西區域，通過修復完善，恢復府衙周邊歷史文化街區，完整真實地再現古城歷史風貌。凸顯“山林水”地域特色。南陽地處伏牛山腹地，市區周邊有九座孤山和不適宜耕作的丘陵地區，應將這些地區規劃為南陽城區的生態環帶，構筑南陽發展的綠色屏障；南陽地處南北氣候過渡帶，南北植物均適宜生長，要發揮地理優勢，規劃建設南陽植物園，打造中原生態旅游金字招牌；切實下大力氣實施好內河治理規劃，使南陽城區“山林水”特色充分彰顯，靈性充分釋放，使南陽人民“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。

　　3.要堅持以人為本。要對城鎮的居住區、工業區、商業區、公共設施、基礎設施等用地進行統籌安排和合理布局，要認真研究解決產業集聚區布局、機場建設區位不合理的問題，避免今天的建筑成為明天發展的障礙。建議在規劃大型樓盤和大型社區時，要注重公共服務設施的配套建設，按照服務半徑要求，配套建設中小學、商業、醫療、保健、休閑娛樂、公廁等服務設施，讓市民在功能完善的社區中享受優質服務。

　　(三)進一步加強城鄉規劃體系建設

　　1.要堅持總體規劃統籌城鄉建設。首先要按照功能分區著手科學編制南陽市域國土空間規劃，其次要發揮好城市總規綱領性作用，樹立城市總規的基礎地位。以引領南陽科學發展為己任，明確時限，加快市域城鎮體系規劃、縣域村鎮體系規劃評審步伐，加快城市總規報批、工區總規的審批及縣、鎮總規的編制或修編工作。鄉村規劃要體現一鄉(村)一規一特色，因地制宜，待條件成熟后逐步推進。

　　2.要堅持控制性詳規編制全覆蓋。以城市總體規劃為基礎，做好全面的控制性詳規，確保公共基礎和服務設施不能少，規劃控制線不能變，居住用地容積率、建筑密度不能高，從根本上解決“城市病”。要加快《中心城區控制性單元規劃》的評審和控制性詳規編制工作，加快編制市縣商務中心區和特色商業街區相關規劃，在條件成熟區域打造集金融、商貿、會展等于一體的高端現代服務業聚集區和規劃建設特色街市，解決無街不商、店面布點無序狀況。

　　3.要堅持專項規劃編制全配套。建議市規劃局牽頭，相關部門配合，對中心城區各類規劃編制情況進行梳理，摸清已編規劃底子，按照輕重緩急的順序，“缺什么、補什么，什么弱、強什么”建立規劃目錄工作臺賬，實現規劃編制縱向到底，橫向到邊。要積極推進“多規合一”，用科學規劃引領科學發展。一是加快編制綜合交通體系和配套專項規劃。改進、提升和優化老城區交通路網；超前謀劃構筑循環暢通的新建區城市道路網絡；合理利用立體空間資源，規劃建設交通樞紐，切實解決中心城區交通擁堵、群眾出行難和停車難問題。二是加快編制地下管網規劃。在新建區或條件成熟的區域盡快啟動“綜合管溝”系統規劃工作，將各種管網集于一體，統一規劃、統一建設、統一管理。三是加快編制和實施服務設施專項規劃。加快中心城區中小學布局規劃的實施，盡快解決入學難和大班額問題。在城中村改造和新建區，要把就學、就醫、購物、休閑等公共服務設施，與項目主體同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收，構建設施齊全、功能完善的宜居宜業空間。

　　4.要搞好城市設計。建筑是城市凝固的雕塑，代表著城市的內涵。要做好中心城區重點地段和大型建筑的空間、形態、功能、天際線和色彩設計，提升城市的景觀特色和視覺品位。要深入細致地研究南陽古城色彩，挖掘傳承具有我市地方特色的建筑風格，實現歷史文化與現代文明的交匯融合；要注重城市天際線和外緣景觀設計，讓人們無論站在城市的哪個方位環顧，都能清楚地感知我市頗具特色的輪廓線。要突出“楚風漢韻”等城市特色文化符號，堅定地拒絕和淘汰外來的非地方文化特色的“歐式”、“地中海式”、“羅馬式”及“徽派”建筑。

　　(四)進一步維護規劃的權威性

　　1.要確保規劃執行剛性。城鄉規劃一經批準，任何單位和個人都必須嚴格遵守和執行，決不能因領導更替而改變，要一張藍圖繪到底。建議將規劃實施情況納入地方黨政領導干部考核和離任審計，建立規劃實施責任追究制度。要加強開發建設規劃審批和批后管理，對于未領取《建設工程規劃許可證》擅自開發建設及未按規劃審批要求開發建設項目，要依法查處，維護規劃嚴肅性。

　　2.要健全管理體制、完善決策機制。建立健全以統一規劃為前提，嚴格監督為保障，分級管理為依托的城鄉規劃管理體制。充分發揮規委會的協調和決策作用，健全規委會決策機制，嚴格管理程序，排除來自各層面的壓力，建立規劃決策失誤的責任追究制，防止急功近利的政績工程和勞民傷財的形象工程。通過規劃公開公示的常態機制，逐步使規劃監管體系延伸到鄉鎮(街道)和村莊。

　　3.要建立規劃協調推進機制。積極探索建立各類規劃實施的協調推進機制。應當成立由市分管領導牽頭的規劃實施協調領導小組，建立城鄉規劃與建設互動機制、動態管理機制。要召集相關部門對城市基礎設施規劃圖紙進行集中會審，實施規劃“一張圖”管理，確保各相關部門規劃實施一步到位，防止反復施工，重復建設，造成資源浪費。

　　4.要嚴格規劃監管機制。建議成立制止違章違法建設工作領導小組，建立長效機制。對新建項目要強化全程監管，特別要從源頭上進行監管，實行違法違章建設巡查報告和有獎舉報制度，加大對違法違規建設者和執法不力的處罰力度，實行制止違法違規建筑工作通報排名和責任追究制度等，堅決制止新的違法違規行為發生；要完善部門聯合執法的工作機制，防止職能缺失，監管不力現象，切實提高規劃監管實效。

　　(五)進一步加強規劃保障

　　要加大規劃投入。各級政府在編制年度預算時，應將規劃編制、管理經費和執法監察費用納入同級財政預算，確保規劃編制工作和監管工作的正常運行。建議將村鎮規劃編制和管理經費納入上級財政預算，縣區財政采取“以獎代補”的方式，根據村鎮規劃完成數和對完成較好的村鎮給予適當補助，促進村鎮規劃編制和實施健康有序開展。

　　要加強規劃隊伍建設。要簡化程序，放開政策，引進高學歷規劃管理人才和大中專規劃實用人才，充實到規劃隊伍，特別是要充實到鄉村一級；要建立人才培養機制，通過到黨校培訓學習、與高校聯辦代訓或定期邀請國內知名規劃專家來宛舉辦講座等形式，對各級現有規劃技術人員和規劃監察執法人員進行培訓，提高整體素質和執法能力，努力造就一支精通業務、善于管理、作風優良、執法公正的規劃建設管理隊伍。